既然主权是公意的体现和运用，那么,当无法形成所有人都共同拥护的公意时，会怎么样呢?那就只有强迫一部分反对者遵守所谓的公意，这就不可避免地导致“少数服从多数”的情况。而这样一来，就违反了人的自由意志。
“一个人怎么能够是自由的，而又被迫遵守并不属于他自己的那些意志呢?反对者怎么能够是自由的，而又要服从为他们所不曾同意的那些法律呢?”①卢梭显然意识到了这样一个悖论，但他并没有很好地解决这一问题。他认为，真正的公意之下个人是不可能不自由的。当每个人都以自身及自己全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且每个人在共同体中接纳每一个成员作为全体不可分割的一部分，这样与个人相反的意见占了上风只是证明个人错了——因为他所估计的公意并不是公意；假如个别意见居然胜过了公意，那么个人就做了一件并非他原想要做的事，而在这时候个人就是不自由的了。实际上，这样一个解释并不能解决公意与私意或个人意志的矛盾问题。因为，公意和个人意志总是难以调和，公意总是趋向于国家公共利益，个人意志总是趋向于私利。于是，卢梭又提出，要用高于任何个别意志行动的真正力量来武装公意，这种力量就是法律。“如果国家的法律也像自然的规律那样不稍变易，不为任何人的力量所左右，则人的隶属又可以变成物的隶属；我们在国家中就可以把所有自然状态和社会状态的好处统一起来，就可以把使人免于罪恶的自由和培养节操的道德互相结合。”②